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中国房地产税改革需要澄清的八个问题（一)
2018年的“两会”期间，房地产税再次成为社会关注的热点。两会之前，时任财政部长的肖捷发表文章提出了房地产税要遵循“立法先行、充分授权、分步推进”的原则。两会期间，全国人大预工委和财政部在新闻发布会上，除了再次明确房地产税立法的进程外，也提到了一些改革的细节，比如整合相关税种、合理降低房地产在建设交易环节的税负等。同时，学者、媒体和公众也对中国房地产税改革提出了许多意见。我们看到，在目前关于房地产税改革的讨论中，仍有一些基本问题未达共识，一些基本知识未能普及，直接影响房地产税改革的推进。
一、土地公有制也可以征收房地产税
房地产税是按照市场评估价值对房屋和土地的保有征收的一种财产税。根据我国《物权法》，国有土地使用者对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利。因此，国有土地使用权是一项物权，是一类财产，可以征收财产税。而且，国有土地使用者也可以成为房地产税的纳税人。另一个方面，很多国家的房地产税收入用于当地公共服务支出，而这些公共服务也资本化成为房地产价值的一部分。从这个角度看，房地产税是享受该地区公共服务的居民对公共服务的支付。因此，房地产税仅与所有者或使用者是否享受当地公共服务有关，而与其拥有或使用的土地产权类型无关。
在国际经验上，也有很多对公有土地上的房地产征收房地产税的例子，如新加坡、以色列、澳大利亚、荷兰、瑞典、中国香港等。这些国家和地区都在其法律和制度框架内协调了公有土地使用权和房屋所有权之间的关系。在法律上，英国和英联邦国家往往将房地产税的纳税人规定为房屋的占用人（Occupier）。占用人包括了拥有人和使用人，通过这种方式将房屋的所有者和使用者都当作纳税人。在中国香港地区，房地产税称为“差饷税”。其在纳税人的界定上也使用占用人的概念。而且香港地区的房地产税以年租金评估价值计税，即从房地产市场租金计算得到的价值。这种方法解决了土地使用权与房屋所有权之间的矛盾，将土地和房屋统一按照租金价值来计税。在其它国家和地区，如新加坡和美国的夏威夷州，法律规定国家或州政府拥有的土地及地上的建筑在再评估时按照完全所有权对待。也就是说，在房地产税评估中，公有土地上的房地产与私有土地上房地产是一视同仁的。
二、土地出让金和房地产税是地方政府公共服务资金的两个来源
从性质上说，土地出让金和房地产税是两类政府收入。土地出让金本质是一次性支付的土地使用期内的地租——我国城市土地采用公有制，政府代表全体公民来向土地使用者收取地租。房地产税则是地方政府的一项税收。
从功能上说，土地出让金和房地产税有类似之处。两者都是地方政府的收入，都用于地方政府财政支出，但支出领域有区别。土地出让金主要用于出让地块的前期开发和拆迁补偿。根据财政部2015年的数据，这部分支出目前已经占到土地出让金收入的近80%.土地出让金其余的部分主要用于城乡社区支出，如农村农业、城镇建设、保障住房、教育等。而房地产税从国际经验看主要是用于教育、治安、卫生、消防等基本经常性公共服务支出。
土地出让金和房地产税是地方政府公共服务资金的两种不同来源。如果是住宅用地，土地出让金是通过市场竞价决定的。其中既包含土地使用者对当前享受到的公共服务的支付，也包含对土地未来增值的预期。这种增值的预期很大程度源于对未来公共服务的改善和增加的预期。房地产税是地方政府每年按照房地产市场评估价值一定比例征收的税收，根据当年地方公共服务支出水平确定。
地方公共服务会通过资本化成为房地产价值的一部分，公共服务水平的增加会带来房地产价值的增加。这是国内外很多学者验证的观点。从过去我国房地产市场的发展速度来看，土地出让金中包含的对未来公共服务增加的预期总体上是低于实际公共服务的支出的。这意味着地方政府还通过其他财政和税收收入来提供和改善地方公共服务，实现了房地产价值的不断增加。在公共服务成本分担机制上，公平的做法是享受公共服务带来的房产增值的人来承担公共服务支出，增值越多，纳税越多。而我国现行财税体制下，地方政府的税收以消费环节税收为主，难以体现上述这种“基本公共服务-房地产增值-纳税”之间的对应关系。
因此，房地产税改革的重要性在于改变现行地方公共服务融资体系，使地方公共服务与税收之间的对应关系更加紧密，更好体现“受益原则”。同时，可以考虑将现行土地出让金一次性征收未来许多年土地租金的方式改为“年租制”，参照房地产税的做法，按照房地产评估价值的一定比例每年征收“年地租”。这样，土地年地租和房地产税一起，可以为地方政府建立一个稳定、可持续、可预期的土地和房地产收入体系。
三、房地产税改革的目的并非简单的“加税”
房地产税改革应当在调整现行房地产相关税收，清理不合理收费的基础上进行。这一点在今年“两会”财政部长答记者问中也提到了。因此，房地产税改革将会推动房地产相关税收结构的调整，以及地方政府收入结构的调整，并非单纯的“加税”。
可能的改革和调整包括：一是合并现行房地产保有环节税收，即房产税和城镇土地使用税，开征房屋土地一体评估征收的房地产税。二是降低房地产交易环节税负，例如取消土地增值税、城镇维护建设税及教育费附加，降低契税税率等。三是对房地产交易个人所得税实行差别化税率，参考长期资本利得税做法，对长期持有的房地产交易实行优惠税率。
四、房地产税并不是调节房价的工具
由于房地产税是在我国房地产市场迅速发展，房价快速上涨的背景下提出的，因此房地产税改革往往被赋予“调控房价”的期待。作为房地产保有环节税收，房地产税能够降低房地产投资投机的获利空间，从而降低投资和投机需求，减少房屋空置率，具有一定的调节房价的功能，但绝不是调节房价的工具。这一点在各国的经验中可以得到验证。仅有日本、韩国等少数国家采用保有环节房地产税收来调节房地产市场，而且效果并不理想，此外在其他国家，并没有此类工具。
一、土地公有制也可以征收房地产税
房地产税是按照市场评估价值对房屋和土地的保有征收的一种财产税。根据我国《物权法》，国有土地使用者对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利。因此，国有土地使用权是一项物权，是一类财产，可以征收财产税。而且，国有土地使用者也可以成为房地产税的纳税人。另一个方面，很多国家的房地产税收入用于当地公共服务支出，而这些公共服务也资本化成为房地产价值的一部分。从这个角度看，房地产税是享受该地区公共服务的居民对公共服务的支付。因此，房地产税仅与所有者或使用者是否享受当地公共服务有关，而与其拥有或使用的土地产权类型无关。
在国际经验上，也有很多对公有土地上的房地产征收房地产税的例子，如新加坡、以色列、澳大利亚、荷兰、瑞典、中国香港等。这些国家和地区都在其法律和制度框架内协调了公有土地使用权和房屋所有权之间的关系。在法律上，英国和英联邦国家往往将房地产税的纳税人规定为房屋的占用人（Occupier）。占用人包括了拥有人和使用人，通过这种方式将房屋的所有者和使用者都当作纳税人。在中国香港地区，房地产税称为“差饷税”。其在纳税人的界定上也使用占用人的概念。而且香港地区的房地产税以年租金评估价值计税，即从房地产市场租金计算得到的价值。这种方法解决了土地使用权与房屋所有权之间的矛盾，将土地和房屋统一按照租金价值来计税。在其它国家和地区，如新加坡和美国的夏威夷州，法律规定国家或州政府拥有的土地及地上的建筑在再评估时按照完全所有权对待。也就是说，在房地产税评估中，公有土地上的房地产与私有土地上房地产是一视同仁的。
二、土地出让金和房地产税是地方政府公共服务资金的两个来源
从性质上说，土地出让金和房地产税是两类政府收入。土地出让金本质是一次性支付的土地使用期内的地租——我国城市土地采用公有制，政府代表全体公民来向土地使用者收取地租。房地产税则是地方政府的一项税收。
从功能上说，土地出让金和房地产税有类似之处。两者都是地方政府的收入，都用于地方政府财政支出，但支出领域有区别。土地出让金主要用于出让地块的前期开发和拆迁补偿。根据财政部2015年的数据，这部分支出目前已经占到土地出让金收入的近80%.土地出让金其余的部分主要用于城乡社区支出，如农村农业、城镇建设、保障住房、教育等。而房地产税从国际经验看主要是用于教育、治安、卫生、消防等基本经常性公共服务支出。
土地出让金和房地产税是地方政府公共服务资金的两种不同来源。如果是住宅用地，土地出让金是通过市场竞价决定的。其中既包含土地使用者对当前享受到的公共服务的支付，也包含对土地未来增值的预期。这种增值的预期很大程度源于对未来公共服务的改善和增加的预期。房地产税是地方政府每年按照房地产市场评估价值一定比例征收的税收，根据当年地方公共服务支出水平确定。
地方公共服务会通过资本化成为房地产价值的一部分，公共服务水平的增加会带来房地产价值的增加。这是国内外很多学者验证的观点。从过去我国房地产市场的发展速度来看，土地出让金中包含的对未来公共服务增加的预期总体上是低于实际公共服务的支出的。这意味着地方政府还通过其他财政和税收收入来提供和改善地方公共服务，实现了房地产价值的不断增加。在公共服务成本分担机制上，公平的做法是享受公共服务带来的房产增值的人来承担公共服务支出，增值越多，纳税越多。而我国现行财税体制下，地方政府的税收以消费环节税收为主，难以体现上述这种“基本公共服务-房地产增值-纳税”之间的对应关系。
因此，房地产税改革的重要性在于改变现行地方公共服务融资体系，使地方公共服务与税收之间的对应关系更加紧密，更好体现“受益原则”。同时，可以考虑将现行土地出让金一次性征收未来许多年土地租金的方式改为“年租制”，参照房地产税的做法，按照房地产评估价值的一定比例每年征收“年地租”。这样，土地年地租和房地产税一起，可以为地方政府建立一个稳定、可持续、可预期的土地和房地产收入体系。
三、房地产税改革的目的并非简单的“加税”
房地产税改革应当在调整现行房地产相关税收，清理不合理收费的基础上进行。这一点在今年“两会”财政部长答记者问中也提到了。因此，房地产税改革将会推动房地产相关税收结构的调整，以及地方政府收入结构的调整，并非单纯的“加税”。
可能的改革和调整包括：一是合并现行房地产保有环节税收，即房产税和城镇土地使用税，开征房屋土地一体评估征收的房地产税。二是降低房地产交易环节税负，例如取消土地增值税、城镇维护建设税及教育费附加，降低契税税率等。三是对房地产交易个人所得税实行差别化税率，参考长期资本利得税做法，对长期持有的房地产交易实行优惠税率。
四、房地产税并不是调节房价的工具
由于房地产税是在我国房地产市场迅速发展，房价快速上涨的背景下提出的，因此房地产税改革往往被赋予“调控房价”的期待。作为房地产保有环节税收，房地产税能够降低房地产投资投机的获利空间，从而降低投资和投机需求，减少房屋空置率，具有一定的调节房价的功能，但绝不是调节房价的工具。这一点在各国的经验中可以得到验证。仅有日本、韩国等少数国家采用保有环节房地产税收来调节房地产市场，而且效果并不理想，此外在其他国家，并没有此类工具。